德国空间规划体系

新土地规划人

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德国是世界上最早进行空间规划的国家之一，有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，1960年颁布《联邦建筑法》（Bundesbaugesetz），1965年又通过了《联邦空间规划法》（Bundesraumordnungsgesetz），1971年颁布《城市建设促进法》（Staedtebaufoerderungsgesetz），20世纪70年代，各州都颁布了相应的空间规划法，并据此编出了州级空间规划（规划期15-20年）。

1987年《联邦建筑法》与《城市建设促进法》合并调整为《建筑法典》（Baugesetzbuch），目前空间规划的职责、内容和编制原则都由《空间规划法》和《建筑法典》确定。

德国空间规划分为四个层级，即联邦级、州级、地区级（莱茵-美茵区等）、市乡镇级（Bauleitplan），市乡镇级规划又分为土地利用规划(Flaechennutzungsplan)（准备性的建设指导规划）和建设规划（强制性的建设指导规划）(Bebauungsplan)两级。

1.联邦级规划

两德统一以来，德国联邦政府发布了三个联邦级空间规划文件，

1993年发布了《空间规划政策指导框架》（Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen）、

2006年第一次发布了《德国空间发展理念和行动战略》（Leitbilder und Handlungsstrategien fuer die Raumentwicklung in Deutschland）、

2016年发布了第二个《德国空间发展理念和行动战略》。

除空间规划政策性文件之外，联邦政府还定期编制《空间规划报告》（Raumordnungsbericht），对空间发展状况进行说明，较新的几次《空间规划报告》分别于2000年、2005年、2011年和2017年发布，报告一般分空间发展和空间规划的手段两个部分。

《德国空间发展理念和行动战略》

（2016年） 

《行动战略》共有四个部分，

第一部分为增强竞争力，内容包括继续发展大都会地区，强化空间之间的协作和网络化，支持结构虚弱地区的发展，保证基础设施的连接；

第二部分为确保公共服务，包括继续采用中心地体系，扩大协作，确保人口稀少的乡村地区的公共服务，保障通达性；

第三部分为调控空间利用和可持续发展，包括使土地利用矛盾达至最小化，建立大尺度的开敞空间带，塑造文化景观，减少土地占用，可持续地调控矿藏利用和其他地下空间的利用，海岸带和海洋空间的可持续利用；

第四部分为气候变化和能源革命，包括使空间结构适应气候变化，可再生能源及其网络的扩展。

2.州级规划

州级空间规划称为《州发展规划》（Landesentwicklungsplan），各州根据本州的空间规划法律编制州发展规划。

2.1 州级空间规划的职责

州级空间规划的职责是按照《空间规划法》的主导理念和原则通过综合性的上位空间规划、具空间意义的规划和措施之间的协调以及参与编制联邦空间规划在欧盟内和更大的欧洲空间内为本州的发展做出贡献并为单项空间功能和空间利用采取预防措施（《黑森州规划法》第一条）。

2.2 《州发展规划》的内容

《州发展规划》的内容包括空间结构和居民点结构：阐述州域的中心地体系（城镇体系）、工业发展重点、减负分流地点以及发展轴；开敞空间结构和开敞空间的保护；基础设施的发展；自然生存基础的保护和发展：包括自然和景观、水资源（地下水、地表水）、气候、大气质量和防止噪声、农业和林业、原料安全、能源、水源供给和污水处理、垃圾处理。

2.3 《州发展规划》的编制者

《州发展规划》的主要编制者包括了：州经济、能源、交通和区域发展部下属的州空间规划局。

3.地区规划（Regionalplan）

3.1 地区级规划的定位和内容

（1）定位

地区规划在遵守《州发展规划》规定的条件下阐述了关于规划区域发展的空间规划决定。其表述方式是文本和1：10万比例尺的图件（《黑森州规划法》第9条第1款）。

（2）地区规划的内容

地区规划包含有《州发展规划》中涉及本地区的目标，还特别应该含有关于下列一些方面具有跨地域意义的决定：

a. 中心地体系；

b.居民点结构包括住宅用地和工业用地以及满足其他相关用地需求的地区；

c.跨地区交通线和基础设施；

d.自然保护区和景观保护区；

e.林区以及造林区；

f.农业土地利用区；

g.地区性的绿带、气候保护区和防洪滞洪区；

h.原料矿产保障区或开采区；

i.文物保护设施（《黑森州规划法》第9条第4款）。

3.2 地区规划的编制者

地区规划会议（Regionalversammlung）决定地区规划的编制和修改，地区行政官署的高级规划局（Obere Landesplanungsbehörde）作为地区规划会议的办事机构具体负责地区规划的编制。

依《黑森州规划法》第22条第1款的规定，地区规划会议的成员有：县政府、州辖市、人口5万以上的乡镇、在南黑森规划区是法兰克福/莱茵-美茵居民点密集区规划协会、在北黑森规划区则是卡塞尔地区规划协会。

地区规划每8年修编一次（《黑森州规划法》第10条第7款）。地区规划由州政府批准。

规划案例

下萨克森州不伦瑞克地区2007年12月编制完成了本地区的规划，该规划称为《不伦瑞克大区地区空间规划纲要2008》（以下简称《规划纲要》），《规划纲要》除规划文本外，还有规划说明，环评报告和规划图。

规划文本共分为四大部分。

第一部分为不伦瑞克大区的发展，

第二部分为城镇居民点结构和公共基础设施结构发展的原则和目标，

第三部分为开敞空间结构、开敞空间利用和气候保护的原则和目标，

第四部分为技术基础设施和空间结构区位潜力发展的原则和目标。

4.市乡镇级规划

市乡镇级规划主要是建设指导规划。依据《建筑法典》第1条之规定，建设指导规划的职责是在镇域内按照本法的标准对土地建筑方面和其他方面的利用进行准备和引导。

建设指导规划的目标是“确保城市建设的可持续发展，这种发展应能使社会的、经济的和环保的要求与我们对未来世代所承担的责任协调一致，并且在考虑民众居住需求的情况下确保一种符合公众利益的社会平等的土地利用方式的实现。

建设指导规划为两级结构，包括土地利用规划（准备性的建设指导规划）(Flaechennutzungsplan)和建设规划（强制性的建设指导规划）(Bebauungsplan)。

其中，土地利用规划的内容是把根据可预计的市乡镇需求由计划中的城市建设发展得出的土地利用类型在整个镇域的主要特点表述在土地利用规划中，建设规划重点关注容积率、建筑密度和建设项目相关依据等。只要城乡建设发展需要，市乡镇就应编制这一规划。建设指导规划应该适应空间规划的目标。

规划案例

根据《空间规划法》第8条第1款“在柏林、不来梅、汉堡三州依据《建筑法典》第5条编制的土地利用规划可以承担州级规划的功能”，所以柏林的土地利用规划可以作为一个典型案例。

柏林土地利用规划包括一张土地利用规划图和规划说明报告，此外还有一份规划环评报告。

柏林土地利用规划图

作者简介

杨枫，中国土地勘测规划院高级工程师，主要从事国土空间规划和土地规划等方面研究。

文章来源丨中国国土空间规划

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